首先必须维护人民代表大会制度的权威性和基础性，任何形式的改革都不能偏离人民代表大会制度，动摇它的基础地位和政治权威。

行政自我规制具有如下功能：（1）对所授权力的控制。[49]前引[9]，王名扬书，第42-43、 65-69页。

总统原有控制工具包括：要求规章制订公告和公众参与。[20] （二）行政行为的行政控制 首先是科层制的控制功能。长期以来，行政法学者都集中于司法审查或者其他法律学说，似乎它们才是行政程序和行政实体的决定性因素。[6] 其一，福利社会的存在。上级机关对下级机关的监督，是直接监督，该监督形式包括指挥命令、取消停止、组织变更及职务代执行、主管争议裁决、诉愿裁决、报告征收及事务检阅，等等。

在寻求行政权力控制上，宜采取析权的态度—分析行政权力的必要性和时空背景。美国警察权力的最初表现形式有：（1）禁止与规制。完善人民代表大会制度基础上的一府两院体制，形成司法对行政的制约机制，对于确立国家治理体系的内在逻辑，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大现实意义。

地方治理体系和治理能力建设应当与地方人大制度建设相联系，尤其需要重视基层政权在国家治理体系中的地位和作用。关于政府改革，从来就不是孤立进行的。[5] 彭真曾指出：上面，全国人大和地方各级人大认真履行宪法赋予的职责，发展社会主义民主，健全社会主义法制。《中国共产党章程》也明确规定：党必须保证国家的立法机关、司法机关、行政机关积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。

由于选举制度、代表制度等不尽完善，人大地位与职能、组织与结构、能力与权威等不够到位，致使人民代表大会制度在地方层面难以释放出应有的政治效应。完善人民代表大会职能体系和组织体系，一方面要完善人大与政府的权限划分，另一方面要强化人大对政府的监督。

党的领导方式的改革和执政方式的转变，必须与人民代表大会制度相结合。政治改革   推进政治改革和民主化进程，必须将人民代表大会制度建设成国家第一制度，使其成为真正的国家根本政治制度，在国家尤其是地方层面释放其应有的政治效应。十八届三中全会提出增加具有地方立法权的较大市的数量，这无疑是完善地方人民代表大会制度的重要举措，也为完善地方治理体系、提升地方治理能力拓展了制度空间。换个角度说，省以下地方法院、检察院人财物统一管理体制并不意味着与人民代表大会制度的完全背离，但这样的体制与地方人民代表大会制度的协调确实是一个新的难题。

1954年选举产生的人民代表大会成为国家政权的组织形式和国家政权体系的核心，人民代表大会制度不仅在宪法规范意义上更在实际政治生活中成为国家根本政治制度。另一方面，明确人大监督与检察监督的关系，确立两者之间分界和关联，推进检察职能转型。[7] 有人认为司法机关是依法治国的主要机关，典型的说法是法院是国家法治的最终屏障或司法是社会公平正义的最后一道防线。民主执政就要求执政党与人民代表大会的结合，通过人民代表大会执政是民主执政的具体表现。

比如，某省省委书记兼任人大常委会主任，但两会期间的有些人大活动并不参加，常务副主任主持的活动在媒体报道就要往后排，甚至上不了党报的一版，而政协的活动却能够排在前面，因为政协主席的级别比人大常务副主任的级别高。其次应当强调人民代表大会制度所包含的政治、制度资源的有用性和可用性，避免不计制度成本的改革，避免盲目制度更新或替代而走改革弯路。

依法治国，建设法治国家的保障是权力监督和制约，人民代表大会制度是形成权力监督和制约的根本制度。实际上，《共同纲领》没有直接使用人民代表大会制度这一术语，但《共同纲领》规定国家权力机关是人民代表大会和人民政府。

另一方面，更为重要的是，需要将政府改革作为政治改革的重点，将与经济、社会改革相适应的政府改革上升到政治的高度，全面推进依法行政，建设法治政府，通过政府改革优化政治生态。将探索建立新的管辖制度与跨行政区划设置法院等同起来实际上是一种误解。从立法权的功能上讲，地方立法权对于地方层面的国家治理具有重要意义。[6] 《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》指出：根据党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的要求，当前要重点做好两方面工作：一是进一步发挥全国人大代表的作用，支持、规范和保证其依法履行职责和行使权力。[13]另一方面，地方人大的性质、地位、职能等需要进一步明确和规范。当前在有些基层地方，存在人大主任或常务副主任兼做执行性事务等不规范状况，比如，人大常委会主任或者常务副主任、政协主要领导等被安排一些诸如开发区建设总指挥这样的实职性岗位，甚至出现党委政府管全面、分管领导管条线、人大政协管点片、检察法院管事件这样的基层管理体制，看似是对基层人大、政协领导的重视和尊重，实际上是长期普遍存在的人大虚化、人大领导虚位、政协可有可无等观念的表现。

如前所述，人民代表大会制度与政治文明、国家治理、政治改革密切关联。关于政府与人民代表大会的关系，前提是政府由人大产生，对人大负责，受人大监督，关键是人民代表大会与政府的权能划分，这显然不是立法权、行政权、司法权的概念划分，而是涉及更为广泛的决策、执行、监督的职能划分与权责配置。

完善国家治理体系，提升国家治理能力，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须不断完善人民代表大会制度并充分发挥其基石作用。[11]关于推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，这样的改革需要在确无替代方案时进行充分论证后审慎而行。

2004年，胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上发表重要讲话，就进一步坚持和完善人民代表大会制度着重强调了密切联系的三个方面，一是必须充分发扬人民民主，保证人民当家作主在国家主权意义上，单一制下国家与地方的关系强调国家主权与国家宪法和中央政府相统一。

如果说代表机关体现了人民代表大会的性质，权力机关则体现了人民代表大会在国家政权体系的地位。再次应当通过人民代表大会制度的自身改革增强这些政治、制度资源的有用性与可用性，并将其充分运用于当前的政治改革，释放人民代表大会制度应有的政治效应。前不久，有些省份取消了省委书记设在省级人大的办公室，有些设区的市的市委书记不再兼任同级人大常委会主任，这些做法进一步淡化了这一制度安排的政治意义。只有将政治和司法及其关系等现实问题的应对建立在人民代表大会制度基础上，才能形成政治发展的长效机制和法治进步的持续状态。

充分发挥人民代表大会制度的政治效应，旨在稳定政治改革民主方向、稳固政治改革的基础制度、稳妥政治改革的宪法政治道路。国家治理体系与中国特色社会主义制度相适应，就要求在国家根本政治制度基础上构建和完善国家治理体系，形成以人民为主体、以执政党为核心、以国家政权为主导力量、以地方为基本层面、以社会为协同的完整统一体，在执政能力、权力能力、行政能力、司法能力以及地方自主治理能力、社会协同治理能力等有效整合中提升国家治理能力。

国家治理依靠人民，国家治理亦即人民治理，依靠人民治理国家是国家治理的必经之路。[7]从这样的意义上讲，人民代表大会是法治国家建设的组织机关，是实施依法治国战略的责任机关，人民代表大会制度是推进法治国家建设的根本制度。

当前地方立法权布局不均衡，不能够适应地方治理的需要，在已有的地方立法权布局中也存在运作方面的问题，主要表现为地方立法权基本上由人大常委会行使，地方人大会议基本上没有立法活动，地方人大立法职能虚化。——人民代表大会制度是推进法治国家建设的根本制度。

三是必须加强党的执政能力建设，改善党对国家事务的领导，提高党的领导水平和执政水平。2014年将迎来全国人民代表大会成立60周年，按照惯例，习近平总书记将会在纪念大会上发表重要讲话，重申人民代表大会制度的历史作用、政治地位和现实价值，阐述人民代表大会制度改革发展的新思路新举措，人民代表大会制度将进入一个新的发展阶段。完善人民代表大会制度，就是要贯彻党政统一原则和民主、科学、依法执政的原则，突出人民代表大会对政党执政的作用，保证人民代表大会成为执政党民主、科学、依法执政的机关。[6] 《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》指出：根据党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的要求，当前要重点做好两方面工作：一是进一步发挥全国人大代表的作用，支持、规范和保证其依法履行职责和行使权力。

人民代表大会逐步成为人民当家作主的有效组织形式、整个国家政权体系的核心，作为宪法政治基础的人民代表大会制度的基础性、根本性特征日益显现。  三、人民代表大会制度与政治改革、政府改革、司法体制改革的关联统一 在人民代表制度框架体系内展开渐进的政治改革，包括人民代表大会制度的自我完善，党的领导方式和执政方式的改革，政府改革与司法改革，等等，关系着党、人民和国家关系的民主化、规范化、程序化，关系着国家治理体系和治理能力的现代化。

如果不强化人民代表大会制度与政治改革的逻辑关系，地方层面改善党的领导的政治改革就难以使地方党委走上通过人民代表大会执政的道路，地方党委民主、科学、依法执政就无法落实。原因是如果省以下法院、检察院的法官、检察官实行统一管理，要么形成司法职权上收的事实，地方尤其是基层地方不再负责司法事务，要么地方上出现管人与管事相分离的状态，致使地方特别是基层治理体系松解。

从某种意义上讲，地方党委依法执政的水平取决于地方党委尊重、支持地方人民代表大会工作的意愿和程度，当然也取决于地方党委尊重和保证司法工作的意愿和程度。依法是独立司法的基础，也是排除干涉尤其是行政干预的最高事由。